經(jīng)常出門旅行的人都會(huì)發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)主要旅游城市的景點(diǎn)周圍，遍布著各種散發(fā)小廣告、讓游客參加價(jià)格低得離譜的旅游團(tuán)、或者自稱是導(dǎo)游可以提供講解的人。每到多部門聯(lián)合執(zhí)法整頓旅游市場(chǎng)秩序時(shí)，這些人馬上銷聲匿跡；聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)結(jié)束，他們又全回來(lái)了。
中國(guó)青年報(bào)旅游周刊已經(jīng)連續(xù)多年報(bào)道北京地區(qū)的“
非法一日游”現(xiàn)象，北京市也年年加大力度整頓市場(chǎng)，可問(wèn)題依然沒(méi)有得到根治。
浙江省旅游局局長(zhǎng)趙金勇說(shuō)，杭州是全國(guó)整頓市場(chǎng)秩序做得比較好的城市，但“野導(dǎo)”依然存在�！笆÷糜尉值霓k公樓就在西湖邊上，我每天上班的時(shí)候，幾乎天天看見(jiàn)"野導(dǎo)"在西湖邊上拉客。旅游部門想管，可管不到，只能聯(lián)合其他職能部門共同執(zhí)法，而這種聯(lián)合執(zhí)法無(wú)法常態(tài)化�！�
新疆維吾爾自治區(qū)旅游局局長(zhǎng)伊那木·乃斯?fàn)柖≌f(shuō)，在形式上聯(lián)合執(zhí)法是到位的，但其他部門派出配合旅游局執(zhí)法的工作人員，一是數(shù)量少，有時(shí)一個(gè)部門只派一兩個(gè)人；二是沒(méi)實(shí)權(quán)，遇到問(wèn)題只能起個(gè)溝通協(xié)調(diào)作用，“所以，我們做了很多工作之后，問(wèn)題還是沒(méi)有得到解決”。
國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)杜江說(shuō)：“近年來(lái)，隨著我國(guó)旅游業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)旅游市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，廣大游客對(duì)旅游市場(chǎng)規(guī)范和服務(wù)品質(zhì)的要求越來(lái)越高。在旅游市場(chǎng)秩序逐步向好的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前旅游市場(chǎng)秩序還沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)，影響旅游市場(chǎng)秩序的一些根本問(wèn)題還沒(méi)有解決，旅游服務(wù)質(zhì)量還不能滿足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業(yè)者和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序還存在許多不滿意的地方�！�
“目前，市場(chǎng)上還存在很多
非法從事旅游
經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)象。一些未取得
經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的"黑社"、"黑車"、"黑店"、"黑導(dǎo)"坑騙、欺詐游客的行為
屢禁不止，尤其是城市周邊游和一日游欺客宰客現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重干擾了正常的旅游市場(chǎng)秩序�！倍沤f(shuō)，“一些企業(yè)通過(guò)發(fā)布虛假旅游廣告，散布不實(shí)信息，超范圍經(jīng)營(yíng)旅游及相關(guān)業(yè)務(wù)，并且采取不法手段誤導(dǎo)廣大消費(fèi)者，欺騙游客，給游客造成無(wú)法挽回的損失。”
旅游市場(chǎng)監(jiān)管職能有限
目前，從國(guó)務(wù)院到全國(guó)各省（區(qū)、市）、地市和多數(shù)縣級(jí)政府，都設(shè)有旅游行政管理部門，分級(jí)擔(dān)負(fù)著旅游市場(chǎng)的監(jiān)管責(zé)任。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，旅游監(jiān)管的專門隊(duì)伍已經(jīng)具有一定的規(guī)模，初步形成了國(guó)家、�。▍^(qū)、市）、地市、縣四級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法體系。杜江表示，從總體來(lái)看，目前我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體主要面臨以下問(wèn)題：
一是旅游監(jiān)管的職能和手段有限。目前由國(guó)務(wù)院頒布的旅游行政法規(guī)有《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》和《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》，旅游部門據(jù)此監(jiān)管的范圍限于旅行社、導(dǎo)游人員和團(tuán)隊(duì)旅游，對(duì)其他旅游相關(guān)服務(wù)的提供方尚沒(méi)有監(jiān)管依據(jù)和手段。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則的缺位，致使旅游部門“大市場(chǎng)職責(zé)”與“小市場(chǎng)權(quán)限”的矛盾日益突出。近年來(lái)，雖然各地政府通過(guò)人大立法的形式出臺(tái)了地方旅游管理?xiàng)l例，但針對(duì)旅游發(fā)展各相關(guān)要素市場(chǎng)的監(jiān)管，賦予各級(jí)旅游管理部門的監(jiān)管職能很有限，旅游監(jiān)管的手段也較少。
二是對(duì)旅游監(jiān)管工作重視不夠。多年來(lái)，很多地方對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展重建設(shè)，輕管理；重外延式規(guī)模擴(kuò)張，輕內(nèi)涵式質(zhì)量提升和增長(zhǎng)；重視搞大項(xiàng)目、大活動(dòng)，而輕視旅游市場(chǎng)的監(jiān)管。一些地方對(duì)吸引旅游投資、建設(shè)旅游大項(xiàng)目出臺(tái)了系列產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)和引導(dǎo)政策，而對(duì)旅游發(fā)展軟環(huán)境的建設(shè)，對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的整治、旅游服務(wù)質(zhì)量的提升卻重視不夠，出臺(tái)的鼓勵(lì)政策少，有效的措施和辦法也不多。
三是旅游監(jiān)管力量薄弱。截至2011年年底，全國(guó)共有旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)769個(gè)、執(zhí)法人員4664人�？傮w來(lái)看，目前我國(guó)的旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，無(wú)論是規(guī)模、數(shù)量，還是素質(zhì)、能力、手段，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)快速增長(zhǎng)的需要和人民群眾日益提高的服務(wù)要求，也大大低于相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管力度。面對(duì)旅游市場(chǎng)秩序長(zhǎng)期失范的問(wèn)題，很多旅游監(jiān)管部門主觀上有“畏難”思想，在實(shí)際工作中存在著“不敢管、不愿管、不會(huì)管、管不了”的現(xiàn)象。
四是旅游監(jiān)管職能交叉。由于旅游業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，且涉及部門較多，在進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的過(guò)程中，不可避免地要與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生職能交叉，而各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對(duì)固有市場(chǎng)的管理，已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，旅游部門作為“后來(lái)者”的身份和相對(duì)弱勢(shì)的地位，難以引起相關(guān)部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)效果欠佳，并由此產(chǎn)生了交叉地帶責(zé)任不清和相互推諉等現(xiàn)象，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。
旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制不健全
杜江表示，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，是國(guó)務(wù)院賦予旅游行政管理部門的重要職責(zé)，也是我國(guó)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，但目前旅游市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制尚不健全。
首先，旅游市場(chǎng)監(jiān)管的依據(jù)尚不充分。如前所述，各級(jí)旅游監(jiān)管部門除對(duì)旅行社、導(dǎo)游和團(tuán)隊(duì)旅游的監(jiān)管外，在對(duì)涉及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的食、住、行、游、購(gòu)、娛六大要素市場(chǎng)的監(jiān)管方面，還缺乏充足的法律法規(guī)依據(jù)。
其次，進(jìn)入和退出機(jī)制尚不完善。在涉及旅游業(yè)發(fā)展各要素行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入上，旅游行業(yè)主管部門還缺乏較為有效的話語(yǔ)權(quán)。目前，能夠調(diào)控的只有旅行社和導(dǎo)游，旅游飯店和旅游景區(qū)則是依照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。在經(jīng)營(yíng)主體和從業(yè)人員的市場(chǎng)退出方面，也缺乏強(qiáng)有力的長(zhǎng)效機(jī)制和過(guò)硬的手段措施。
第三，旅游監(jiān)管的執(zhí)法主體力量薄弱。規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的主體力量是各級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。正如前面所提到的，近些年我國(guó)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。不但旅游監(jiān)管的力量薄弱，人員不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，而且旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也不明確，極大地影響了執(zhí)法工作效果。
第四，多部門聯(lián)動(dòng)的綜合治理機(jī)制尚未建立。旅游部門職能有限、手段單一、監(jiān)管力度較弱，協(xié)調(diào)其他部門參與管理的難度較大，還沒(méi)有一個(gè)制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制，也未形成綜合治理旅游市場(chǎng)的格局。
第五，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制還不完善。由于許多地方旅游行業(yè)協(xié)會(huì)組織建設(shè)滯后、運(yùn)行不暢，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和制約手段不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的威信尚未樹(shù)立起來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范和引導(dǎo)能力不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用和橋梁紐帶作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。
旅游市場(chǎng)需齊抓共管
國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉說(shuō)：“旅游業(yè)是綜合性行業(yè)，旅游市場(chǎng)監(jiān)管涉及多個(gè)部門。旅游部門要做到：該管的一定要管住，該管好的一定要管好，認(rèn)真解決"不敢管、不愿管、不會(huì)管"的問(wèn)題。旅游市場(chǎng)秩序是管出來(lái)的，在規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作中，管理就是硬道理。當(dāng)然單靠旅游部門的力量是不夠的，要充分發(fā)揮各級(jí)政府和各部門的重要作用，形成旅游、工商、公安、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、價(jià)格等部門以及居民、游客和媒體廣泛參與的工作機(jī)制，從而形成齊抓共管的機(jī)制和局面�！�
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